Dans un avis rendu le 15 avril 2019, le Conseil d’État était saisi par la cour administrative d’appel de Bordeaux d’une question préjudicielle relative à son office en cas de recours ayant pour objet la contestation d’un projet soumis à autorisation d’exploitation commerciale et à permis de construire.
En effet, en vertu de l’article L. 600-10 du code de l’urbanisme :
« les cours administratives d’appel sont compétentes pour connaître en premier et dernier ressort des litiges relatifs au permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale (…) ».
Dans le cas présent, le requérant avait demandé à la cour administrative d’appel d’annuler pour excès de pouvoir la décision par laquelle la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) avait rejeté son recours contre un avis rendu par la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) autorisant une société immobilière à créer un supermarché. Il était par ailleurs demandé à la cour d’annuler pour excès de pouvoir le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale délivré par le maire à cette société immobilière.
Le Conseil d’État a été conduit à se prononcer sur trois points :
- Premièrement, la décision de la CNAC est-elle susceptible de faire à elle-seule l’objet d’un recours pour excès de pouvoir directement devant le juge administratif ?
Le Conseil d’État précise que toute décision de la CNAC revêt le caractère d’un acte préparatoire insusceptible, à ce titre, de recours devant le juge administratif. Cela n’empêche pas, en revanche, que le bien fondé et la régularité d’une telle décision puissent être contestés dans le cadre d’un recours formé contre le permis de construire ultérieurement délivré sur ce fondement. Ainsi, le requérant dont le recours aura été déclaré irrecevable devra attendre que le permis de construire soit définitivement délivré afin d’exercer un recours contre ce dernier et, ce faisant, critiquer la décision rendue par la CNAC.
- Deuxièmement, en cas de réponse négative à la première question, le requérant est-il recevable à contester le permis de construire valant autorisation d’exploitation commercial alors même que le recours administratif préalable obligatoire a été jugé irrecevable ?
Le Conseil d’État rappelle les conditions dans lesquelles le juge administratif doit contrôler la recevabilité de la requête.
- d’une part, il convient de s’assurer que le requérant a bien intérêt à agir et notamment qu’il relève de la liste des personnes mentionnées au I de l’article L. 752-17 du code de commerce;
- d’autre part, si la CDAC a rendu un avis favorable, le juge devra s’assurer que le requérant a déposé le recours préalable obligatoire devant la CNAC avant de saisir la juridiction compétente.
Il doit également porter son contrôle sur la régularité de ce recours et, ainsi, sur toutes les conditions de recevabilité énumérées par le code de commerce, telles que le délai de recours d’un mois (article L. 752-17, I et R. 752-30 du code de commerce), la motivation et la justification de l’intérêt donnant qualité pour agir (article R. 752-31 du code de commerce), et la communication au bénéficiaire de l’autorisation dans les cinq jours de la saisine de la CNAC (article R. 752-32 du code de commerce). Il est à noter que toutes ces vérifications doivent être effectuées y compris si le juge n’est pas saisi en ce sens.
- Troisièmement, quelles sont les conséquences d’une annulation ou déclaration d’illégalité de la décision d’irrecevabilité opposée à son recours par la CNAC par la cour administrative d’appel ?
Si la cour juge finalement recevable le recours lui-même rejeté pour irrecevabilité par la CNAC, il convient de juger que la procédure de délivrance du permis de construire est entachée d’irrégularité. Toutefois, faisant application de la jurisprudence « Danthony », (CE, 23 décembre 2011, Req. n°335033), le Conseil d’État précise que c’est seulement si cette irrégularité a été susceptible d’avoir eu une incidence sur le sens de la décision attaquée que le permis encourra l’annulation.
Le Conseil d’État ajoute cependant que, dans cette dernière hypothèse, il est parfaitement possible pour le juge administratif de faire application des dispositions de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme. Cette disposition ouvre en effet la possibilité pour le juge administratif qui aura vérifié qu’aucun autre moyen n’est fondé et que le vice est susceptible d’être régularisé par un permis de construire modificatif, de surseoir à statuer jusqu’à l’expiration d’un délai afin de permettre au pétitionnaire de solliciter et d’obtenir un permis de construire modificatif prenant en compte un avis régulier de la CNAC.